개성공단, 곧 다가올 공단재개 위해 준비하십시오!

“개성공단은 남북교류협력의 시발점이요, 자유수출의 전초기지”

하정열 북한학 박사 | 기사입력 2017/08/12 [10:21]

▲ 하정열  북한학 박사. ©브레이크뉴스

<이 글은 지난 8일 국회에서 열린 '개성공단 재개를 위한 국민 대토론회' 기조연설문임을 밝힌다.>
 

북한의 핵과 미사일 문제로 인해 긴장이 고조되는 가운데  국회에서 이러한 국민 대토론회가 개최되는 것에 대해 매우 뜻 깊게 생각합니다. 특히 이러한 중요한 주제로 토론회를 주최하고 주관하는 섬유패션연구원과 한백통일재단 등 모든 기관과 오늘도 개성공단의 재개를 학수고대하고 계시는 개성공단지역 모든 대표님들께 축하와 위로를 드립니다.

 

저는 이번 대 토론회에서 개성공단 사업이 시작된 배경과 그 과정에 대해서 알아보는 것이 매우 중요하다고 생각합니다. 그래야 만이 그 중요성을 인식하게 되고 사업이 연속성을 갖고 추진될 수 있다고 생각하기 때문입니다.

 

개성공단사업은 남북한 간 첫 정상회담이었던 김대중대통령과 김정은위원장 간의 『6·15공동선언』에 바탕을 두고 시작한 최초의 남북한 경제협력사업이었습니다. 이러한 개성공단사업은 2000년 8월 한국의 현대아산(주)과 북한의 김정일국방위원장이 공업지구 건설에 합의하면서 추진되기 시작하였습니다.

 

즉 2000년 6·15공동선언 이후 추진된 남북경제협력사업의 하나로 2000년 8월 22일 남쪽의 현대아산(주)과 북쪽의 조선민족경제협력연합회(민경련)와 조선아시아태평양평화위원회(아태)가 체결한 ‘개성공업지구건설운영에 관한 합의서’가 공단 조성의 단초가 되었습니다. 이어 2002년 8월 제2차 남북경제협력추진위원회에서 개성공단 착공 추진에 합의한 뒤, 같은 해 11월 ‘개성공업지구법’ 발표를 거쳐, 2003년 6월30일 착공해 2004년 6월에 9만3000㎡ 면적의 시범단지조성이 완료되었습니다. 그 후 2004년 12월 시범단지 분양기업에서 생산한 제품이 처음으로 반출되었으며, 2007년에 1단계 분양 및 1단계 1차 기반시설이 준공되어 본격적으로 운영되기 시작했습니다.

 

개성공단의 사업목적은 세계적 규모의 산업단지 조성과 남북 양측 및 외국 기업 유치를 통한 동북아시아 지역의 중추적 자유경제지대 건설, 무역·공업·관광·금융 및 주거 기능을 갖춘 복합적 국제자유도시 건설, 북측의 대규모 고용 창출과 입주기업의 국제경쟁력 확보, 남북 및 외국 간의 경제협력 증진과 공동 번영 등이었습니다.

 

개성공단 건설사업은 북한이 70년간 토지이용권을 남한 측에 임차하고, 남측이 각종 사업권을 확보해 자유경제지대 투자환경을 조성한 뒤, 국내외 기업에 분양하는 방식으로 진행되도록 합의하였습니다. 현대아산과 한국토지공사가 개성시와 판문점 일대에 800만평의 공단구역과 1200만평의 배후도시를 포함하여 총 2000만평(65.7km²)을 개발하는 대규모 사업이었습니다.

 

개성공단지역은 북방한계선에서 북서쪽으로 4km 정도 떨어져 있어 남한 지역으로부터는 판문점을 통해 쉽게 접근할 수 있는 지점입니다. 무엇보다도 경의선 철도 및 도로연결을 통해 서울 및 인천을 비롯한 수도권으로부터 다양한 자원을 쉽게 공급받을 수 있는 이점이 있습니다. 이 점에서 개성공단은 남북을 연결하는 물류중심지로 발전할 가능성이 있고, 남한의 기술력과 자본, 북한의 노동력이 결합된 제품이 생산되어 국제 경쟁력 강화에 도움이 될 것으로 예상되었습니다. 그리고 남북한 모두에게 경제적 이익을 가져다주는 상생을 위한 남북경협의 성공모델이 될 수 있을 것으로 판단되었습니다.

 

그러나 개성공단 사업은 정치·안보·군사적으로 매우 민감한 사안이었습니다. 우선 북한군 주요 부대를 이전해야 했고, 북한군이 공격 시 사용하는 주요 접근로 상에 위치하였습니다. 특히 DMZ으로 상징되는 철책을 뚫어 도로와 철도를 놓는 사업과 연계되어야 하는 사업이었습니다. 또한 남북한 간의 문제 뿐 아니라 DMZ을 관리하는 UN군과 한미연합방위체제를 주도하는 미국군이 참여해야 하는 ‘복합적이고 다 국가적인 사업’이었습니다.

 

남한 측에서는 범정부적 지원체계 구축을 위해 통일부, 건교부, 산자부 등 관련 기관의 인원으로 구성되는「개성공단사업지원단」을 2004년 10월 5일에 설립하였습니다. 이어 10월 20일에는 개성 현지에 공단의 종합적 관리운영업무를 수행할 「개성공업지구관리위원회」를 발촉하였습니다.

 

2004년 12월부터 시범단지 내에 기업들이 입주하기 시작하면서 2006년 9월의 매직 마이크론을 끝으로 예정기업 15개사의 입주가 마무리 되었고, 2006년 10월 시범단지에 입주한 23개 기업이 생산에 들어가며 본격적으로 가동되기 시작했습니다.

 

2007년 6월에 실시된 본 단지 2차 분양 때는 141개 필지 분양에 344개 기업이 신청해 평균 2.4 대 1의 경쟁률을 기록할 정도로 인기를 끌었습니다. 같은 해 10월 남북 정상이 3통(통관·통행·통신) 문제 해결에 합의하고,12월에 경의선 열차 운행이 시작되면서 사업에 탄력을 받는 듯했습니다.

 

남북한 간 대규모 경제협력 사업으로 추진된 개성공단은 남북한 경제협력의 심화는 물론이고, 신뢰회복과 함께 남북관계 개선에 크게 이바지할 것으로 평가되었습니다. 당시 기대되는 효과로는 다음과 같은 사항들을 들 수 있을 것입니다.

 

첫째, 개성공단 건설은 남한의 기술과 북한의 값싼 토지 및 노동력이 결합됨으로써 남북 경제협력을 크게 활성화시켜 남과 북이 상호이익을 나눠 가지는 상생의 모델을 창출할 수 있을 것이다. 특히 남한의 참여업체들은 저렴하고 질 좋은 북한 노동력을 확보함으로써 국제 경쟁력을 갖출 수 있는 이점이 있다. 북한 측도 산업인프라 확충, 기술습득, 관광수입 등을 통해 경제회복을 도모할 수 있으며, 인건비, 철도 운임 등 상당한 규모의 경제적 수익을 올릴 것으로 예상된다. 즉 남북 상호간에 호혜성에 따른 상생전략이 가능한 것이다.

 

둘째, 개성공단 가동이 본격적 궤도에 들어서면 남북한 모두 커다란 고용 창출효과를 얻게 되고 북한 측 노동자에게는 기술습득의 기회가 될 것이다.

 

셋째, 개성공단이 북한 내에 위치하고 북한노동자들을 고용하는 만큼 공단의 원활한 운영은 북한의 개혁개방을 촉진하는 촉매역할을 할 수 있을 것이다. 특히 북한 노동자들에게 경쟁원리에 입각한 시장경제를 습득케 하는 기회를 제공함으로써 그들의 자본주의에 대한 이해를 촉진시키는 학습효과를 기대할 수 있다.

 

넷째, 개성공단 개발의 성공은 남북경제협력의 시너지 효과를 창출할 것이다. 특히 개성특구가 공동 경제활동의 시범적 모델로 추진됨으로써 남북경협의 문제점 해소와 나아가 남북경제통합에 크게 기여할 것으로 기대된다. 이는 곧 통일비용을 절약하는 효과를 수반하게 될 것이다.

 

다섯째, 공단사업이 발전되는 과정에서 인적교류의 활성화와 상호 경제적 이익의 확대로 화해협력의 분위기가 심화됨으로써 군사적 긴장완화를 수반하게 될 것이고, 이는 결국 한반도 평화정착에 기여할 것으로 기대된다.

 

처음에는 성공한 것처럼 보이던 개성공단 사업이 시험대에 오른 것은 북한이 핵실험과 미사일을 발사하고 남북한과 미국, UN등이 그 대응책을 놓고 갈등을 보이기 시작하면서 부터였습니다. 김대중정부와 노무현정부에서는 미국과 UN등은 비탄력적 상호주의에 따른 맞대응전략으로 대응하고자 하였고, 한국정부는 가능한 신축적 상호주의 전략에 따라 사안별로 유연하게 대응하고자 하였습니다. 즉 개성공단 사업은 북한의 미사일 시험발사와 핵실험으로 사업 중단 논란이 일기도 하였지만, 남북 당국이 신축적 상호주의 정신에 입각하여 사안별로 호혜적인 대응을 하였습니다. 특히 남북 양측의 사업지속 의지와 입주기업들의 정상적 업무수행, 대내외 사업지속 요구 등에 힘입어 중단 없이 추진되었습니다.

 

그러나 이명박 정부와 박근혜 정부에서는 선비핵화정책으로 핵폐기가 대북정책의 선결조건이 되면서 개성공단의 문제는 크게 흔들리기 시작하였습니다. 즉 ‘개성공단은 남북경협의 새로운 단계의 시금석이 되는 것은 분명하다고 하겠으나, 이에 대한 과도한 기대와 환상은 금물이다’라고 강조되었습니다. 이명박정부에서는 금강산관광사업이 중단되었고, 박근혜정부 출범 이후 대북정책의 모든 이슈가 ‘선비핵화’에 수렴되어 남북한의 교류협력과 평화통일의 발판이 될 수 있는 인도적 지원과 개성공단 등이 중단되었습니다. 개성공단은 2004년 12월 본격 가동된 뒤 북한의 근로자 철수 조치로 2013년 4월8일부터 9월15일까지 가동이 중단된 바 있었습니다. 박근혜정부는 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 발사를 이유로 2016년 2월 10일 개성공단의 가동 전면 중단을 선언했습니다. 이는 북한의 장거리 미사일 발사에 대한 대북 압박카드의 일환이라고 설명했습니다.

 

이로써 남북 경제교류 협력을 목적으로 설립된 개성공단은 2003년 12월15일 첫 제품을 생산한지 11년2개월여 만에 최대 고비를 맞게 되었던 것입니다. 2016년 2월10일 당시 개성공단에는 124개 기업이 입주 가동 중이었습니다. 개성공단 조성부터 가동중지를 결정할 때까지 대한민국에서 개성공단을 통해 북한에 유입된 현금은 총 6천160억 원이었으며, 정부와 민간에서 투자한 총액은 1조190억 원(공공투자 4577억 원, 민간투자 5613억 원)이었습니다. 개성공단의 연간 생산액은 2015년 기준으로 약 5억 달러였습니다.

 

이제 북한의 핵문제 해결을 통한 한반도의 평화체제 정착과 남북관계개선 및 북한의 변화촉진을 위해 개성공단의 발전적인 복원이 요구되고 있습니다.

 

문재인 정부는 이러한 점을 간파하여 대화와 압박을 병행하는 대북정책방향을 정하고 선거공약과 국정기획과제에 개성공단의 조속한 재개문제를 포함시키고 있습니다.

 

특히 문재인대통령은 7월 6일 독일 베를린에서 한반도의 냉전구조를 해체하고 항구적인 평화정착을 이끌기 위한 우리 정부의 ‘신 한반도 평화비전’을 제시했습니다. 주요내용은 다음과 같습니다. “첫째, 우리가 추구하는 것은 오직 평화입니다. 평화로운 한반도는 핵과 전쟁의 위협이 없는 한반도입니다. 둘째, 북한 체제의 안전을 보장하는 한반도 비핵화를 추구하겠습니다. 셋째, 항구적인 평화 체제를 구축해 나가겠습니다. 남북의 소중한 합의들이 정권이 바뀔 때마다 흔들리거나 깨져서도 안 됩니다. 평화를 제도화해야 합니다. 한반도에 항구적 평화구조를 정착시키기 위해서는 관련국이 참여하는 한반도 평화협정을 체결해야 합니다. 북핵문제와 평화체제에 대한 포괄적인 접근으로 완전한 비핵화와 함께 평화협정 체결을 추진하겠습니다. 넷째, 한반도에 새로운 경제 지도를 그리겠습니다. 남북한이 함께 번영하는 경제협력은 한반도 평화정착의 중요한 토대입니다. 군사분계선으로 단절된 남북을 경제벨트로 새롭게 잇고 남북이 함께 번영하는 경제공동체를 이룰 것입니다. 끊겼던 남북 철도는 다시 이어질 것입니다. 다섯째, 비정치적 교류협력 사업은 정치‧군사적 상황과 분리해 일관성을 갖고 추진해 나가겠습니다. 남북한의 교류협력 사업은 한반도 모든 구성원의 고통을 치유하고 화합을 이루는 과정이자 안으로부터의 평화를 만들어가는 일입니다. 한반도 평화와 남북협력을 위한 남북 간 접촉과 대화를 재개하는 것입니다.” 여기에 구체적으로 명시되지는 않았지만 네 번째와 다섯 번째 항에서 개성공단을 조기에 재개하겠다는 의미를 담고 있다고 볼 수 있습니다. 

 

지난 7월에 선정된 문재인정부의 국정과제에는 90번째 과제에 한반도 ‘신경제구상 및 경제통일구현’이 91번째의 과제로 ‘남북기본협정의 체결 및 남북관계의 재정립’이 93번째의 과제에는 ‘남북교류활성화를 통한 남북관계발전’이 포함되어 있습니다. 이 모두가 다 개성공단 사업과 연계가 되어 있다고 생각합니다. 문재인 정부에서 개성공단의 재개는 시기의 문제일 뿐 북한의 핵과 미상일문제가 어느 정도 정리되면 조만간 가시화 되리라고 생각합니다.

 

아직 시기예측은 불투명하지만 문재인 정부에서 틀림없이 다가올 개성공단 사업의 재개와 성공을 위해서는 개성공단에 투자한 기업들의 자유로운 기업 활동이 보장되어야 합니다. 그리고 공단의 원활한 가동을 위해 공장 재가동을 위한 조치와 전략 및 공업용수 공급 및 교통 및 통신망의 재가동 등 각종 인프라의 확보와 정비가 급선무라고 생각합니다. 또한 정권에 관계없이 그리고 정치적 상황에 좌우되지 않으면서 남북한이 상호신뢰를 갖고 운영하고 관리할 수 있는 여건이 형성되어야 할 것입니다. 즉 신축적인 상호주의 전략을 구상하되, 우리가 양보할 수 없는 현안은 반드시 관철하면서 양보할 수 있는 사안에 대해서는 호혜적 입장에서 조건 없이 양보해서 협력의 기반을 다져야 할 것입니다.

 

문재인 대통령은 북한의 화성-14형 2차 도발 다음 날인 7월 29일 국가안전보장회의(NSC)를 주재하며 “우리의 독자적 대북제재를 하는 방안도 검토하길 바란다”고 주문했습니다. 따라서 당분간 개성공단의 재개문제는 쉽지 않을 것으로 판단됩니다.

 

그러나 청와대는 이 상황에서도 ‘베를린 구상’에서 밝힌 대북 대화 기조는 포기하기 어렵다는 분위기입니다. 한 고위 관계자는 7월 30일 기자들과 만나 “지금은 전체적으로 상당히 어려운 국면으로 압박과 제재를 최대 강도로 높이고 있지만 결국 탈출구로서의 남북 간 대화라는 부분은 살아있다”고 말했습니다. 그는 이어 “북한을 최대한 압박하고 독자적 제재까지 마련해야 하지만 그렇다고 대화의 문이 완전히 닫혔다고 볼 수는 없다”고 덧붙였습니다.

 

제가 문재인 정부의 정책을 예상한다면, 우선은 북한의 핵과 미사일문제 해결을 위해 강경경책을 추진하겠지만, 큰 틀에서 보면 안보와 남북교류를 분리하는 ‘two–track’ 개념의 정경분리원칙의 대북 정책의 기조는 유지될 것입니다. 당장 시급한 북한의 핵과 미사일문제가 동결의 과정으로 전개되면, 개성공단 재가동 등 북한 변화 촉진과 호혜적 경제협력 및 남북 교류협력 확대를 위한 제도적·전략적 노력이 강화될 것입니다.

 

한반도의 평화정착을 위한 중요한 과업은 평화체제 구축으로 ‘평화지키기(Peacekeeping)’와 ‘평화만들기(Peacemaking)’를 단계적으로 병행하여 추진해야 합니다. 이를 위한 단·중기적인 노력으로는 북한의 핵문제를 해결하면서 한반도에 평화가 정착될 수 있도록 상호주의를 적용하여 남북관계를 개선해 나가야 합니다. 장기적인 노력으로는 북한체제개선과 안보불안 해소를 위해 남북한 교류협력을 활성화하여 평화통일을 달성할 수 있도록 평화만들기 전략을 지속적으로 추진해야 합니다. 이를 위해 인도적 지원과 금강산 관광 재개, 개성공단 재가동 등 3통 문제해결과 연결되는 경협사업추진, 남북경제연합과 북방경제시대의 개척을 통해 북한의 변화를 촉진 해 나가야 할 것입니다. 즉 평화와 화해협력을 통해 남북관계를 개선하면서 한반도평화체제를 정착시키고, 남북한 간의 상호 이해의 폭을 넓혀 민족 동질성을 회복하면서 사실상 통일의 기반을 조성해 나가야 합니다.

 

우리는 능동적으로 행동하는 한반도의 주인으로서 남북한 간 상설 분쟁기구를 운용하여 우리 스스로 한반도의 평화를 만들어 통일의 기반을 다지는 역할을 수행해 나가야 합니다. 특히 갈등이 고조되어 전쟁위험이 증가하고 있는 한반도에서 ‘평화 만들기 전략’은 오늘의 튼튼한 안보와 내일의 평화통일에 대   비하는 전략으로 한반도 평화를 주도적·능동적으로 만들어 평화통일의 길을 개척할 수 있다고 생각합니다.

 

개성공단 대표 여러분 힘 내십시요! 곧 다가올 공단재개를 위해 준비하십시오! 개성공단은 남북교류협력의 시발점이요, 자유수출의 전초기지이며, 북한주민들이 대한민국을 바라보게 하는 북한변화의 촉매제가 되는 사업입니다. 개성공단은 남북한 서로에게 큰 도움이 되는 경제협력사업입니다. 따라서 누구도 쉽게 포기할 수 없는 평화통일사업이라고 생각합니다.

 

한반도의 평화통일을 위해 정진하시는 존경하는 통일역군 여러분! 희망의 끈을 놓지 마십시오. 어둠 속에서도 우리 모두가 꿈을 꾸며 한 발짝 씩 전진하면 평화통일의 꿈은 반드시 이루어질 것입니다.

 

끝으로 이런 소중한 토론회를 주최 및 주관해주신 모든 단체장님들께 감사드리며, 오늘의 토론이 개성공단의 재개를 앞당기는 소중한 정책대안의 자리가 되기를 기원합니다.


*필자/하정열. 예비역 육군소장으로서 북한학박사이며, 북한대학원대학교 초빙교수, 한국안보통일연구원 원장, 민주당 정책위 부의장이다. 그는 통일을 평생과업으로 생각하고 정진하고 있으며, 10여권의 안보통일 관련 전문서적과 약 40여 편의 논문을 발표했다. 그는 시인, 화가, 소설가로서 통일의 노래를 부르고, 조국산천을 그리면서, 평화통일을 염원하며 소설 ‘통일아리랑’을 발간했다.

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